什么是农用地转用制度？农用地转用如何审批？

农用地转用是土地用途管制制度的关键环节，是控制农用地转为建设用地的重要措施。新《中华人民共和国土地管理法》对农用地转用制度进行了重新设计，更加强调对耕地特别是永久基本农田的保护。新《中华人民共和国土地管理法》第四条明确，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。农用地转用的制度作为我国土地管理的基本措施将长期贯彻下去。

一、什么是农用地？

我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类、12个一级类、73个二级类。其中，农用地是指直接用于农牧业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地和其他农用地；建设用地是指用于建造建筑物和构筑物，对其付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段用于各项建设的土地；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地等。

二、什么是农用地转用制度？

农用地转用制度又称农用地转为建设用地制度，是指将农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。这一制度是市场经济国家在控制建设用地增长、保护农用地尤其是耕地方面普遍采用的手段。在世界各国和各地区，这一制度的名称不尽相同，有的称为“土地规划许可”，有的称为“建筑用地许可”，还有叫“非都市土地使用管制”。1998 年《中华人民共和国土地管理法》修订时增设了农用地转用制度。根据法律规定，农用地转用应按照法定程序批准，未经批准擅自占用农用地进行非农业建设的属于违法占地行为，达到法定犯罪面积的还要追究破坏农用地罪的刑事责任。

三、农用地转用制度的特点有哪些？

①农用地转为建设用地，必须经过依法审批，否则就是非法占用土地；这种农用地转用审批是国家控制土地利用的一种制度相当于行政许可，是保护农用地的必要手段。

②农用地转用的审批权集中于国务院和省级人民政府，但省级人民政府可以依法作一定的授权，这种授权是与土地利用总体规划的授权审批相一致。2020年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）要求，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

③农用地的转用要以土地利用总体规划为依据。

四、农用地转用的审批权限？

原《土地管理法》规定农用地转用按照项目层级分国务院和省两级审批，中央一级审批范围大、用地周期长，社会反映强烈，成为土地管理中的突出问题之一。为深化“放管服”改革和改善营商环境，新《土地管理法》对农用地转用的审批权限做了调整，按照项目是否占用永久基本农田实行分级审批，在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下，适当下放农用地转用审批权限。这一改革是对党中央、国务院“放管服”改革部著的贯彻落实，建设项目审批制度改革已将项目立项审批权大规模下放给地方，要求用地审批制度也应该作出相应调整，不断提高用地审批效率。

（一）建设占用永久基本农田必须由国务院批准

新《土地管理法》规定，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。只要建设项目用地涉及占用永久基本农田的，整个项目的农用地转用都需要报国务院审批。

（二）建设不占用永久基本农田的，根据城镇建设用地规模范围内外划分不同审批权限

办理农用地转用的主要依据是土地利用总体规划（国土空间规划），农用地转用是规划实施的具体步骤。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次根据国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或其授权的机关批准。按照现行土地利用总体规划的批准权限，需要国务院批准规划的主要包括：省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的市，人口在100万人以上的城市，以及国务院指定的城市。除此之外，省、自治区、直辖市人民政府及其授权的设区的市、自治州人民政府也有部分规划审批权限。在国务院作出授权规定后，土地利用总体规划的批准机关可以将其权限内的批次用地审批权授权给其下级行政机关，《土地管理法实施条例》修改中正在考虑对上述授权作出规定。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者其授权的省（自治区、直辖市）人民政府批准。城市和村庄、集镇建设用地规模范围外的农用地转用，下一步也将通过《土地管理法实施条例》修改授权给省级政府审批。

五、农用地转为建设用地审批的主要依据是什么？

决定农用地能否转为建设用地的依据主要有三个方面：

一是土地利用总体规划，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地；

二是土地利用年度计划，政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用；

三是建设用地供应政策。国家通过制定建设用地的供应政策，控制建设用地总量，防止大量占用农用地，以及优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。

六、宅基地农用地转用审批权的特殊规定？

《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）规定，自然资源部门负责审查用地建房是否符合国土空间规划、用途管制要求，其中涉及占用农用地的，应在办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证。

《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号）规定，改进农村村民住宅用地的农转用审批。对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，各省级政府可将《中华人民共和国土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级政府批准。统一落实耕地占补平衡。对农村村民住宅建设占用耕地的，县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，不得收取耕地开垦费。